Weichen für die Finanzierung von morgen

Weichen für die Finanzierung von morgen

Das deutsche Verkehrsnetz ist an vielen Stellen an seinen Kapazitäts- und Instandhaltungsgrenzen angekommen. Eine neue Experten-Kommission unter Leitung des Ex-Bundesverkehrsministers Kurt Bodewig soll jetzt die Frage der künftigen Infrastrukturfinanzierung klären. Im Interview erklärt Kurt Bodewig, wo die derzeitigen Mittel herkommen und was sich ändern muss.

Herr Bodewig, unser dichtes, gut ausgebautes Straßennetz muss gepflegt, erhalten und ausgebaut werden, vom Schlagloch über die Ortsumgehung bis zur dritten Autobahn-Fahrspur. Wer bezahlt das eigentlich?
Hauptsächlich der Steuerzahler, dazu kommen die LKW-Maut und in geringerem Maße weitere Gebühren.

Wo kommen diese Mittel her?
Aus den allgemeinen Steuermitteln, zu denen auch Mineralöl-, Energie- und KFZ-Steuer sowie auch wesentlich die LKW-Maut gehören.

Nun zahlen die Autofahrer reichlich Mineralölsteuer beim Tanken und zudem noch Kraftfahrzeugsteuer. Reichen diese Mittel nicht aus, um davon das Straßennetz zu erhalten?
Im Prinzip ja, bei Steuern aber gilt das Non-Affektationsprinzip, d. h. es gibt keine Zweckbindung der Mineralölsteuer für den Straßenbau. Die Mineralölsteuer sollte ursprünglich qua Straßenbaufinanzierungsgesetz zu 50 Prozent für den Straßenbau verwendet werden, doch schon seit den 1960er-Jahren wird durch Haushaltsbeschlüsse davon faktisch abgegangen: Es wird weniger Mineralölsteuer für den Straßenbau eingesetzt.

Muss der Autofahrer damit rechnen, noch mehr zur Kasse gebeten zu werden, sei es über mehr Steuern oder gar über eine Pkw-Maut?
Wir haben ein laufendes Defizit im Bestandsnetz aller Verkehrsinfrastrukturen von 4.7 Milliarden Euro pro Jahr, davon macht allein die Straße 2,5 Milliarden Euro aus. Nehmen wir noch den Nachholbedarf hinzu erhöht sich diese Lücke zumindest für die kommenden 15 Jahre auf bis zu 7,2 Milliarden Euro pro Jahr. Diese Lücke könnte man sicherlich ein Stück durch Hebung der Effizienzreserven im Finanzierungssystem schließen. Um diese Effizienzen aber zu heben, müssen wir die Rahmenbedingungen ändern. Themen wie Überjährigkeit, also Herauslösung der Investitionsmittel aus den jährlich aufgestellten öffentlichen Haushalten, und Zweckbindung für das Bestandsnetz könnten die Erhaltung kostengünstiger zu machen. Gleichwohl wird dies die benannte Lücke nicht zu 100 Prozent schließen.

Noch mal nachgefragt: Also müssen Steuer steigen und kommt die Pkw-Maut?
Wir werden schauen müssen, welche Form der Refinanzierung wir wählen. Der Einsetzungsbeschluss für die von mir geführte Kommission will genau diese Fragen beantworten. Den Ergebnissen kann und möchte ich jedoch nicht vorgreifen.

Was ist mit sogenannten PPP-Modellen, also dem Einsatz privaten Kapitals für öffentliche Aufgaben wie etwa die Verbreiterung der Autobahnen?
PPP ist zunächst nur eine andere Beschaffungsvariante für Finanzmittel. Es ist in dem Sinne kein Finanzierungsinstrument. Die erste Staffel der PPP-Projekte im Bundesfernstraßenbau (A-Modelle) hat einige wichtige Erkenntnisse zu Lebenszyklusansätzen aufgezeigt. Das private Kapital hat in diesem Falle nur den Charakter einer Vorfinanzierung. Zur Refinanzierung der Beschaffung verzichtet der Bund im Gegenzug über einen definierten Zeitraum auf Mauteinnahmen. Wenn die ersten Projekten über eine mittlere Zeit erfolgt sind, können wir mehr über die Einsparungseffekte sagen.

Was ist mit dem öffentlichen Verkehr, also zunächst mal mit der Eisenbahn. Wer zahlt da die Erhaltungsinvestitionen?
Wenn Sie von der Deutschen Bahn sprechen: Dort werden die Erhaltungsinvestitionen seit 2009 über eine sogenannte LuFV – Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung geregelt. Der Bund zahlt jährlich 2,5 Milliarden Euro auf ein zugriffsfestes Konto, und die DB kann, ausschließlich zum Zwecke der Erhaltung, die Mittel nach Bedarf überjährig einsetzen. Diese stockt sie mit 0,5 Milliarden Euro pro Jahr auf. Das heißt aber nicht, dass die 3 Milliarden Euro auch jährlich verausgabt werden müssen. Die Mittel werden überjährig so eingesetzt, dass sie einer effizienten Erhaltung dienen. So können (Bau-)Losgrößen optimiert werden. Die Mittelverwendung regelt ein Vertragswerk, das eine entsprechende Leistungsfähigkeit des mit diesen Mitteln erhaltenen Schienennetzes verlangt (LuFV). Das System hat sich bewährt und wird 2014 in einer neuen LuFV (II) münden. Dieses Modell der LuFV ließe sich auch auf andere Schienensysteme, d.h. NE-Bahnen bzw. U-Bahnen, die Erfahrungen der LuFV-Schiene sogar auf Straßen anwenden.

Und wie steht es um die Schienenwege, die nicht der Deutschen Bahn gehören, also die Strecken der nichtbundeseigenenen Eisenbahnen?
Die sogenannten NE-Bahnen (nichtbundeseigenen Eisenbahnen) verfügen derzeit nicht über ein solches Instrument. Im Rahmen der Daehre-Kommission wurde für den Erhaltungsbedarf der immerhin 4.300 km Netzlänge der NE-Bahnen ein Reinvestitionsbedarf von 300 Millionen Euro pro Jahr. ausgemacht. Davon tragen die Infrastrukturunternehmen ca. 50 Prozent selbst. Eine Unterdeckung von 150 Millionen Euro bleibt also bestehen. Mit dem am 17. Mai 2013 beschlossenen Gesetz werden im Bundeshaushalt 2013 Mittel in Höhe von 25 Millionen Euro sowie weitere Verpflichtungsermächtigungen für die Jahre ab 2014 eingestellt.

Wie sieht es beim Öffentlichen Personennahverkehr aus, also speziell bei den Anlagen für U-Bahnen, Stadt- und Straßenbahnen?
Auch hier haben wir eine deutliche Unterdeckung. Die bestehenden Finanzierungsinstrumente des schienengebundenen ÖSPV, also das Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz (GVFG) und vor allem die Mittel nach dem  Entflechtungsgesetz haben nicht den gesetzlichen Verwendungszweck von Reinvestitionsmaßnahmen. In der genannten Kommission wurde eine Unterdeckung von 330 Millionen Euro im Jahr für laufende Erhaltungsmaßnahmen und ein mittlerweile angestauter Nachholbedarf von 4 Milliarden Euro ermittelt. Das ist sehr problematisch.

Sie haben die Vielzahl der Finanzierungstöpfe für den Erhalt der Verkehrsinfrastruktur beschrieben. Das klang sehr komplex, sollte man das nicht vereinfachen?
Entscheidend für die Effizienz der Bereitstellung der Verkehrsinfrastruktur ist weniger die Mittelherkunft als vielmehr die Mittelverwendung und sinnvolle Bündelung, also Allokation. Auch die LuFV Schiene wird  aus zwei „Töpfen“ gespeist. Mir geht es um die Frage, wie  wir für eine auskömmliche Erhaltung und einen auskömmlichen Betrieb ausreichend Mittel bereitstellen und sie sparsam bewirtschaften können. Das zeigt eben auch, dass ich eine Transparenz im Bedarf und für die Mittelverwendung benötige.

Kritische Experten beklagen, dass einfach zu viele unterschiedliche staatliche Stellen für die Infrastruktur verantwortlich sind und es deshalb oft Reibungsverluste gibt. Das heißt: Knappes Geld wird sinnlos ausgegeben! Gefordert wird die Einrichtung von spezieller Infrastrukturverantwortung, etwa mit einem eigenen Ministerium. Was halten Sie davon?
Vielleicht liegt es daran, dass durch falsch gesetzte Anreize Kostenoptimierung und Effizienz nicht belohnt werden. Anstatt dirigistisch auf irgendwelche Strukturen Einfluss zu nehmen, macht es vielmehr Sinn, den vorhandenen Anreiz zur effizienten Bewirtschaftung zu geben, ihre Leistung transparent zu machen und gute Leistung zu belohnen. Dann werden sich neue Strukturen herausbilden.

Wir haben bislang nur über die Erhaltung der bestehenden Infrastruktur gesprochen. Das ist aber nicht alles. Als Transitland mitten in Europa werden wir bei dem wachsenden Verkehrsaufkommen auch weiterhin Neubauprojekte in Angriff nehmen müssen. Wie sollen die finanziert werden?
Wir müssen die Finanzierung von Erhaltung und Betrieb getrennt betrachten. Entscheidend ist, dass Erhaltung und Betrieb der Bestandsinfrastruktur dauerhaft gewährleistet sein müssen und nicht mehr der durch Haushaltszwänge zur Disposition gestellt werden können, dies würde Vernichtung von Volksvermögen durch unterlassene Unterhaltung bedeuten. Aktuell sind es 13 Millionen Euro am Tag durch fehlende Finanzierung im Erhalt! Neu- und Ausbauprojekte hingegen unterliegen – und sollten es auch in Zukunft – nach wie vor einer Entscheidung aus allgemeinen Steuern in Abwägung anderer investiver Entscheidungen.

Herr Bodewig, die von Ihnen geleitete Expertenkommission soll der Politik unmittelbar nach der Bundestagswahl Vorschläge machen, wie die horrenden Finanzierungslücken bei der Sanierung der Infrastruktur geschlossen werden können. Wie könnte es dann weiter gehen, damit die Verkehrswege schnell wieder auf Vordermann gebracht werden?
Ich bin froh, dass mit der Einsetzung der Kommission „Nachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzierung“ durch die Verkehrsministerkonferenz mit Unterstützung des Bundes der notwendige Dialog über die Verkehrsinfrastrukturfinanzierung gewährleistet wird. Im Kontext von bereits benannten Herausforderungen und der Schuldenbremse für Bund und Länder müssen wir jetzt handeln. Wir werden dabei in meiner Kommission die Chance haben und nutzen müssen, auf der Basis des breiten Konsenses aller Beteiligten der neuen Bundesregierung nicht nur die Weichenstellungen vorschlagen, sondern ihr auch die Unterstützung durch die Länder signalisieren zu können.