Eine Sternstunde der deutschen Verkehrspolitik

Eine Sternstunde der deutschen Verkehrspolitik

Seit 1971 werden mit dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz (GVFG) der Ausbau der Infrastruktur des Öffentlichen Personennahverkehrs und dessen Fahrzeuge sowie der kommunale Straßenbau gefördert. Bis zum Jahr 2015 sind dafür über 75 Milliarden Euro aufgewendet worden. Bei einer Förderquote von etwa 60 Prozent entspricht dies einem Investitionsvolumen von rund 125 Milliarden Euro.

Dr. Dieter Glück

Dr. Dieter Glück war bis 2014 als Referatsleiter im Bundesministerium für Verkehr und Infrastruktur tätig. Er hält das GVFG für einen Meilenstein deutscher Verkehrspolitik.

Bildnachweis: SBB

Von Dieter Glück

Zahlen aus dem Jahr 1997 zeigen, dass bis zu diesem Zeitpunkt rund 56 Prozent der Mittel für den ÖPNV und knapp 44 Prozent für den kommunalen Straßenbau aufgewendet wurden. Hinzu kommen noch rund 0,2 Prozent für das Forschungsprogramm Stadtverkehr. Finanziert wurden die modernen Straßenbahn-, Stadtbahn- und U-Bahn-Systeme sowie die S- Bahnen, die heute maßgeblich das Bild des Nahverkehrs prägen. Aber auch der Busverkehr hat davon mit der Förderung von Fahrzeugen und Anlagen wie Busspuren oder Haltestellen profitiert. Hinzu kommt der kommunale Straßenbau. Diese Maßnahmen haben einen prägenden Einfluss auf das Bild der Städte und beeinflussen und bereichern den Städtebau. Die Kommunen sind auf eine leistungsfähige Infrastruktur sowohl für den öffentlichen als auch den Straßenverkehr angewiesen, ohne die sie die ihnen gestellten Anforderungen nicht erfüllen können. Diese unterliegen einem ständigen Wandel. So sei hier beispielhaft auf die demografische Entwicklung oder tiefgreifende strukturelle Änderungen, aber auch auf die Energiewende hingewiesen. Daraus resultieren neue Anforderungen an den Verkehr und seine Infrastruktur. Die Aufgaben des GVFG sind somit noch lange nicht abgeschlossen.

Gesetz mit Tradition
Das Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz besteht seit nunmehr 44 Jahren und es ist immer noch aktuell. Dies liegt auch daran, dass es immer wieder den geänderten Anforderungen angepasst wurde. Wer die heute gültige Fassung mit der aus dem Jahr 1971 vergleicht, wird Unterschiede feststellen, doch der Grundgedanke, welcher letztlich den Erfolg des Gesetzes bestimmt, ist geblieben. Wesentliche Einschnitte brachte zum Beispiel die Wiedervereinigung vor 25 Jahren, als ein erhöhter Finanzbedarf für die Infrastruktur in den Neuen Ländern gedeckt werden musste. Auch waren Änderungen bei der Bahnstrukturreform im Jahr 1994 erforderlich. Einflüsse gab es auch bei der Anwendung des Gesetzes aus den Erfahrungen im Zusammenwirken von Bund und Ländern sowie aus der höchstrichterlichen Rechtsprechung.

Befristung der Laufzeit
Bis zum Jahr 2006 sah das Gesetz zwei Programmblöcke mit unterschiedlichen Fördertatbeständen vor. Das Bundesprogramm mit jährlich 333 Millionen Euro war Großprojekten für den Bau und Ausbau von Schienenwegen mit einem Investitionsvolumen von über 51 Millionen Euro vorbehalten. In den Länderprogrammen mit zusammen 1.330 Millionen Euro im Jahr konnten alle Fördertatbestände des Gesetzes finanziert werden. Mit der Föderalismusreform I im Jahr 2006 traten entscheidende Änderungen ein: Die Laufzeit des Gesetzes wurde auf Ende 2019 befristet. Zudem wurden noch im selben Jahr die Länderprogramme beendet. Dafür wurden die sogenannten Entflechtungsmittel eingeführt mit zusammen 1.335 Millionen Euro im Jahr, verbunden mit Änderungen bei den Fördertatbeständen und der Zweckbindung.

Ein wichtiger Gesichtspunkt der Föderalismusreform I war es, Mischfinanzierungstatbestände zu reduzieren. Das GVFG ist eindeutig eine Mischfinanzierung. Der Bund stellt aus seinem Steueraufkommen zweckgebundene Mittel den Ländern zur Verfügung, die sie entweder selbst für eigene Projekte einsetzen oder den Kommunen entsprechend zweckgebunden weiterreichen können. Aber wie kommt es, dass das GVFG trotz aller Kritik an Mischfinanzierungstatbeständen als Erfolgsmodell bezeichnet werden kann? Die einfachste Antwort auf diese Frage lautet, dass der Grund dafür das Gesetz selbst ist. Im Folgenden soll dies belegt werden.

Mit Mitteln aus dem GVFG kann nur ein Teil der Investition gefördert werden. Die Förderhöhe beträgt im Bundesprogramm bis zu 60 Prozent, in den Länderprogrammen bis zu 75 Prozent. Sonderregelungen hat es im Zusammenhang mit der Wiedervereinigung zeitlich befristet für die Neuen Länder gegeben. Die Länder haben die Finanzierung des gesamten Projektes sicherzustellen. In der Regel beteiligen sie sich mit eigenen Mitteln, nehmen aber auch die Projektträger – zum Beispiel die Kommunen – in die Pflicht. Dies ist eine wichtige Vorgehensweise, die verhindert, dass nur mit fremden Geld geplant wird. Ein Nebeneffekt soll allerdings nicht verschwiegen werden: bei finanziellen Problemen, zum Beispiel auf Seiten der Kommunen, können Vorhaben verzögert oder auch verhindert werden.

Hohe Verantwortung der Länder
Die Zuständigkeiten zwischen Bund und Ländern sind klar geregelt. Die Länder sind verantwortlich für Planung, Umsetzung und Finanzierung. Sie haben die Entscheidung zu treffen, ob ein Vorhaben mit Mitteln aus dem GVFG gefördert werden soll. Bei den Länderprogrammen haben sie selbst die Entscheidung umzusetzen, beim Bundesprogramm ist ein Antrag zu stellen, mit dem die Fördervoraussetzungen nachgewiesen werden. Der Bund hat kein Initiativrecht. Über die zu fördernden Vorhaben stellt der Bund ein Programm zur Verteilung der finanziellen Mittel auf, welches jedes Jahr im Benehmen mit den Ländern fortgeschrieben wird.

Das GVFG bietet eine hohe Planungssicherheit. Die bereitgestellten Mittel sind in Höhe und Herkunft im Gesetz festgelegt. Sie unterliegen somit nicht jährlichen Haushaltsentscheidungen. Etwaige Änderungen bedeuten auch eine Änderung des GVFG. Bei den Mitteln handelt es sich um zweckgebundene Einnahmen aus dem Mineralölsteueraufkommen des Bundes.

Das GVFG-Bundesprogramm kennt keine Länderquote. Über jeden Antrag wird einzeln entschieden. Diese Vorgehensweise trägt dem Umstand Rechnung, dass es sich in der Regel um Großprojekte mit Investitionsvolumina von mehreren hundert Millionen Euro handelt. In Anbetracht der begrenzten Mittel – 333 Millionen Euro im Jahr – wäre bei einer Länderquote eine wirtschaftliche Realisierung in einem überschaubaren Zeitraum nicht möglich. Die Lösung liegt daher darin, zeitlich begrenzt Schwerpunkte zu setzen. Diese Vorgehensweise eröffnet auch die Möglichkeit, Vorhaben in Ländern zu realisieren, die über keine ausreichende Quote verfügen könnten. Beispiele dafür sind die Saarbahn oder der Stadtbahnausbau in Bremen.

Dringend erforderliche Vorhaben
Das GVFG verlangt, dass die angestrebten Vorhaben dringend erforderlich sind und die Ziele der Raumordnung und der Landesplanung berücksichtigen. Die Wirtschaftlichkeit der Vorhaben muss nachgewiesen werden. Da das GVFG volkswirtschaftlich begründet ist, muss der Nachweis in gesamtwirtschaftlicher Hinsicht erbracht werden. Dazu ist ein Bewertungsverfahren entwickelt worden, welches mit laufender Erfahrung weiter verfeinert worden ist. Dieses „Standardisierte Bewertungsverfahren“ muss zwingend bei den Vorhaben aus dem GVFG-Bundesprogramm, das heißt bei Investitionen über 51 Millionen Euro, angewendet werden. Damit wird sichergestellt, dass die Entscheidung über eine Förderung nach vergleichbaren Kriterien stattfindet. Den Ländern ist es freigestellt, dies auch bei Vorhaben aus ihren Programmen, die meist einen geringeren Umfang haben, anzuwenden. Zu dieser Bewertung gehört auch die Durchführung einer Folgekostenrechnung, in der die auftretenden Zahlungsströme auch für die Vorhaltung und Ersatzinvestitionen dargestellt werden. Der Antragsteller erhält so die notwendigen Informationen um zu beurteilen, ob er sich dieses Projekt überhaupt leisten kann.

Als letzter Gesichtspunkt soll auf eine Eigenschaft des Gesetzes eingegangen werden, die aus heutiger Sicht kritisch erscheinen mag. Mit Mitteln aus dem GVFG können nur Erstinvestitionen gefördert werden. Dies ist aus der Situation des Jahres 1971 verständlich. Damals ging es ja in erster Linie darum, erst einmal die notwendige Verkehrsinfrastruktur zu schaffen. Diese kommt jetzt vielerorts in die Jahre und teilweise oder ganz werden Ersatzinvestitionen erforderlich. Ihre Förderung mit Entflechtungsmitteln ist möglich, im Bundesprogramm jedoch nicht zu realisieren. Bei allen verständlichen Forderungen, den Fördertatbestand dahingehend zu erweitern, bleibt festzuhalten, dass im GVFG-Bundesprogramm Erstinvestionen weit über das Jahr 2019 hinaus angemeldet sind. Eine Erweiterung des Förderkatalogs würde das Problem der Ersatzinvestitionen nicht lösen. Dafür müssten neue finanzielle Mittel eingeworben werden.

Meilenstein der Verkehrspolitik
Diese Zusammenstellung der wichtigsten positiven Faktoren des GVFG zeigt, dass der Erfolg dieses Gesetzes nicht nur auf einem Merkmal beruht. Vielmehr ist es gerade das Zusammenwirken der verschiedenen Regelungen, welche auf diesem sensiblen Gebiet der Bund-Länder-Finanzbeziehungen das GVFG wirklich zu einem Meilenstein der deutschen Verkehrspolitik gemacht hat. Es bleibt zu wünschen, dass dies auch mit einer Folgeregelung gelingt.

Mehr zum Thema