Privates Kapital für Infrastruktur – Fluch oder Segen?

Privates Kapital für Infrastruktur – Fluch oder Segen?

Bröckelnde Brücken und überalterte Tunnel, Schlaglochpisten und marode Schleusen: Die Diskussion um die Erneuerung der Verkehrsinfrastruktur, von der Wirtschaft seit Jahren angemahnt, hat endlich die Politik erreicht. Angesichts des milliardenschweren Nachholbedarfs diskutieren Wirtschaftsminister Gabriel und Verkehrsminister Dobrindt gemeinsam mit Experten aus der Wirtschaft private Finanzierungsmodelle, um die hohen Finanzierungen zu stemmen. Öffentlich-private Partnerschaften, kurz ÖPP genannt, locken in der anhaltenden Niedrigzinsphase insbesondere die Versicherungswirtschaft auf der Suche nach Erträgen. Doch in der Politik gibt es erhebliche Bedenken, ob ÖPP wirklich zum Nutzen der Bürger funktionieren. „Pro“ äußert sich hier in einem Beitrag für „Damit Deutschland vorne bleibt“, der Versicherungsmanager Dr. Michael Pfennig (Foto links oben) von der Allianz, „contra“ gibt im Interview vehement der Fraktionsvorsitzende und langjährige Verkehrsexperte der Grünen im Bundestag, Dr. Anton Hofreiter.

 

PRO:

Dr. Michael Pfennig, Managing Director, Allianz Capital Partners GmbH: „ÖPP bewahren den Staat vor neuen Schulden und Projektrisiken“

Zwischen den Landeshauptstädten Mainz und Wiesbaden herrscht seit Februar Verkehrschaos. Die Schiersteiner Brücke, eine wichtige Autobahnbrücke über den Rhein, ist über Nacht für den Verkehr komplett gesperrt worden – seitdem stauen sich auf Ausweichstrecken die Fahrzeuge kilometerlang. Das aktuelle Beispiel steht für viele sanierungsbedürftige Brücken auf Bundesstraßen und Autobahnen. 10.000 der 67.000 kommunalen Brücken in Deutschland müssen bis 2030 komplett ersetzt werden, mehr als 30.000 sind in schlechtem oder gerade noch ausreichendem Zustand. Fehlende oder veraltete Infrastruktur ist für jeden Staat eine Wachstumsbremse.

Angesichts der großen Finanzierungslücke für den Straßenbau muss der Staat nach neuen Wegen suchen – private Investoren etwa. Deshalb arbeitet die Bundesregierung an einer Initiative, um mehr private Gelder für Infrastruktur-Investitionen aufzutreiben. Die Allianz unterstützt diesen Vorstoß. Höhere Investitionen sind wichtig für Wachstum in Deutschland. Der Investitionsbedarf für den Erhalt und Ausbau der deutschen Infrastruktur beläuft sich in den kommenden zehn Jahren auf mindestens 120 Milliarden Euro, und die Finanzierungslücke pro Jahr beträgt rund sieben Milliarden Euro. Diese Lücke kann der Staat alleine nicht schließen. Die Lösung muss darin liegen, den Investitionsstau der öffentlichen Hand aufzulösen, indem private Spargelder verstärkt für Infrastrukturinvestitionen mobilisiert werden. Für Kommunen, Länder und den Bund können öffentlich-private Partnerschaften (ÖPP) ein Ausweg sein, um notwendige Investitionen zu leisten.

Für Versicherer und Pensionsfonds ist dies Herausforderung und Chance zugleich. Ihre Verbindlichkeiten sind langfristiger Natur. Sie eignen sich also hervorragend zur Finanzierung von Infrastrukturprojekten, die langfristige und relativ stabile Erträge generieren. So entsteht eine positive Dynamik: Ersparnisse zur privaten Altersvorsorge finanzieren wachstumsfördernde Infrastrukturprojekte. Und die stabilen und langfristigen Renditen aus den Infrastrukturprojekten sichern den Lebensstandard im Alter.

Private Investoren könnten erheblich zur Sanierung und Verbesserung unserer Infrastruktur beitragen. Insbesondere die Energiewende erzeugt enormen Investitionsbedarf. Warum arbeiten private und öffentliche Investoren angesichts der benötigten großen Investitionssummen nicht stärker zusammen? Versicherer wären dabei geeignete Partner, da sie auf der Suche nach langfristigen und rentablen Investments für die Altersvorsorge ihrer Kunden sind. Staat und Privatwirtschaft könnten an einem Strang ziehen, es ist eine gesellschaftliche Win-Win-Win-Situation inklusive der Bürger. Private Investoren sind bereit, sich stärker zu engagieren, wenn der Staat rechtlich und wirtschaftlich stabile Rahmenbedingungen für langfristige Investments in Infrastruktur und alternative Energien setzt.

Die öffentliche Diskussion derzeit zeigt, dass die große Bedeutung des Themas in Deutschland und Europa erkannt wurde. Darin liegt eine große Chance. Allerdings wird in Deutschland die Bereitstellung von Infrastruktur immer noch viel zu sehr als staatliche Aufgabe gesehen. Andere Länder haben hier eine andere Tradition und Kultur: Frankreich und Großbritannien haben viel mehr erfolgreiche öffentlich-private Partnerschaft-Projekte (ÖPP) umgesetzt. Sie haben erkannt, dass auch private Investoren der Öffentlichkeit Dienstleistungen anbieten können.

Die Beispiele aus England und Frankreich zeigen, dass privat finanzierte, gebaute und betriebene Infrastruktureinrichtungen über den gesamten Lebenszyklus betrachtet, eine höhere Effizienz aufweisen können als Projekte der öffentlichen Hand. Das haben jüngst besonders deutlich die hohen Mehrkosten in Milliardenhöhe vor Augen geführt, die dem deutschen Steuerzahler aus den Projekten Flughafen und Bundesnachrichtenzentrale in Berlin erwachsen sind.

Solche teuren Überraschungen kann sich der Steuerbürger ersparen, denn bei ÖPP werden Risiken an einen privaten Investor transferiert. Durch die Übergabe an einen privaten Auftraggeber werden zudem viele Kosten gesenkt, denn die öffentliche Hand muss zum Beispiel viel mehr Interessen berücksichtigen. Untersuchungen, die in Großbritannien durchgeführt wurden und die eine Vielzahl von Variablen mit einbeziehen, zeigen die Vorteile von ÖPP auf: die Termin- und Kostentreue ist höher als bei klassischen Projekten.

Effizienzgewinne und Risikotransfer gleichen Finanzierungskosten aus

Das ist ein Fundamentalaspekt jeglicher ÖPP und der Hebel dafür, dass privat finanzierte und betriebene Infrastruktur nicht dauerhaft teurer ist als öffentlich finanzierte. Sind die Zinsaufwendungen bei privater Finanzierung höher, was angesichts der günstigeren Refinanzierungssituation von Staaten derzeit die Regel sein dürfte, müssen diese kompensiert werden durch Risikotransfer und Realisierung von Effizienz beim Bau und Betrieb der Infrastrukturmaßnahme. Viele der herumgereichten, zum Teil breit publizierten Wirtschaftlichkeitsanalysen berücksichtigen genau dies nicht: Dass der Staat bei ÖPP potenziell teure Risiken auf den Investor überträgt, etwa Projekt-, Qualitäts-, Fertigstellungs-, Kostenrahmen- und Erhaltungsrisiken. Von einer solchen mangelnden Vertrautheit mit der Beschaffungsrealität führt der Weg leicht zu Fehl- und Vorurteilen, die der ÖPP-Sache nicht gerecht werden.

In der derzeitigen öffentlichen Diskussion werden leider manchmal auch die Gesamtkosten mit den reinen Fremdfinanzierungskosten durcheinander geworfen. Die reinen Fremdfinanzierungskosten eines privaten Investors sind in den meisten Fällen höher als die eines Staates, allerdings nicht so sehr, wie man denken mag. Die Fremdfinanzierungskosten der Autobahn A7 in Schleswig-Holstein lagen unter drei Prozent und das bei vollem Risikotransfer vom Staat auf die privaten Geldgeber. Zudem sorgt das strukturierte wettbewerbliche Ausschreibungsverfahren, im Rahmen dessen die Projekte an Private vergeben werden, dafür, dass der Staat das für ihn und die Bürger günstigste am Markt verfügbare Angebot auswählt.

Finanzierung, Bau und Betrieb von Infrastruktur durch private Investoren in einer ÖPP sind das Mittel der Wahl, wenn Brücken Risse bekommen, sich vor Kindertagesstätten lange Schlangen bilden und Autofahrer im Stau stehen. Solcherart Kooperationen schützen den Staat vor Neuverschuldung und entledigen ihn von Projektrisiken, die regelmäßig hohe Kosten verursachen. Sie sind dazu angetan, das langfristige Wachstum einer Volkswirtschaft zu beschleunigen. Der jetzige Zeitpunkt für eine deutliche Ausweitung von ÖPP ist optimal. Es ist gut für jeden Standort, wenn ÖPP Fahrt aufnimmt, auch und besonders in Deutschland.

 

CONTRA:

Interview mit Dr. Anton Hofreiter: „Mit ÖPP werden nachfolgenden Regierungen schwere Lasten aufgebürdet“

Der Staat braucht Geld für marode Verkehrsinfrastrukturen, hat es aber nicht. Die Bürger sitzen dagegen auf nicht angelegten Billionen, und auch die Versicherungswirtschaft sucht verzweifelt sichere Renditemöglichkeiten. Könnten kluge ÖPP-Modelle da nicht Win-Win-Situationen schaffen?

Von einer Win-Win-Situation kann keine Rede sein. Gewinner wären die Versicherungen, Verlierer wären die Steuerzahler. ÖPP kommen den Staat teurer als konventionell finanzierte Projekte. Ich finde diese Diskussion auch aus einem anderen Grund unseriös. Mit ÖPP umgeht die Bundesregierung die Schuldenbremse und bürdet nachfolgenden Regierungen schwere Lasten auf.

In der jüngsten Zeit sind Überlegungen aus der Bundesregierung bekannt geworden, Projekte über „Bürgerfonds“ zu finanzieren. Ist das für Sie vorstellbar?

Bürgerfonds ist ein hübscher Name für ein riskantes Projekt. In einem solchen Fonds würden in erster Linie Versicherungen und große Privatanleger ihr Geld parken. Und das mit anspruchsvollen Renditeerwartungen. Dagegen kriegt der Staat das Geld doch deutlich billiger.

Wie realistisch ist das Interesse der Versicherungsbranche an ÖPP vor dem Hintergrund der gesetzlich vorgeschriebenen Risiko-Absicherungen. Rechnet sich dann die Investition aus dem Blickwinkel des Staates überhaupt noch?

ÖPP sind schlichtweg zu teuer – das zeigen die Untersuchungen des Bundesrechnungshofes. Für den Staat rechnen sich ÖPP nicht, für das einzelne Regierungsmitglied zuweilen schon. Häufig haben Verkehrsminister, Ministerpräsidenten oder Landräte Interesse an ÖPP, um rasch bauen zu können, ohne dass die Kosten im Haushalt zunächst auffallen. So kann man Erfolg zeigen und sich Denkmäler setzen. Aber für spätere Politikergenerationen sind so finanzierte Projekte schwere Altlasten, die ihre Handlungsspielräume einschränken.

Sie warnen seit langem davor, dass ÖPP als Vorfinanzierung mißbraucht würde und unter Umgehung der Schuldenbremse Schattenhaushalte entstehen ließen. Ist das angesichts der schwerwiegenden Probleme mit der Infrastruktur-Unterfinanzierung – denken Sie nur an die maroden Autobahnbrücken über den Rhein und die volkswirtschaftlichen Folgen – nicht das geringere Übel?

Die Rheinbrücken sind so marode, weil die Landesverkehrsminister die Bundessmittel lieber in Prestigeprojekte gesteckt haben statt in die Sanierung. Und die Merkel-Regierung hat stets ein Auge zugedrückt, wenn die Landesminister Geld für den Erhalt in Geld für den Straßenneubau umgerubelt haben. Solange nicht die verkehrspolitische Prioritätensetzung vom Kopf auf die Füße gestellt wird, gilt leider weiterhin: Mit mehr Geld im Topf wird mehr Geld sinnlos versenkt.

Die ÖPP-Befürworter argumentieren, dass private Konzerne oder Konsortien einfach besser und preiswerter bauen und deshalb ihre Rendite über Effizienzgewinne und Kostenvorteile erzielen. Ist das angesichts der niedrigen Refinanzierungskosten des Staates wirklich realistisch?

Das halte ich für Quatsch. Ich kenne keine seriöse Studie, die nachweist, dass ÖPP preiswerter sind als wenn der Staat baut. Angesichts der Refinanzierungsquote durch den Staat aber auch vor dem Hintergrund der Gewinnerwartungen eines Baukonzerns kann ÖPP gegenüber der konventionellen Finanzierung durch den Staat nicht mithalten.

Gibt es dafür gute Beispiele? Oder schlechte?

Wie beim Kostenvergleich geschummelt wird, hat der Bundesrechnungshof in einer Veröffentlichung im vergangenen Jahr gezeigt. So wurde beispielsweise für die Sanierung der A1 zwischen Bremen und Buchholz vom Verkehrsministerium eine Kostenersparnis durch ÖPP von 40 Prozent angenommen. Tatsächlich wurde das Vorhaben um 28 Prozent teurer als eine konventionelle Realisierung.

Wie sieht es im Ausland aus: Frankreich beispielsweise baut wegen seiner angespannten Haushaltslage das TGV-Netz über ÖPP-Modelle aus und hat reichlich Erfahrung mit privaten Projektfinanzierungen. Machen die Franzosen etwas anders oder besser?

Das klassische französische Eisenbahnnetz gammelt vor sich hin. Die französische Eisenbahnbehörde ist hoffnungslos überschuldet. Um Handlungsfähigkeit in einer trostlosen Situation zu zeigen, greift man auch beim TGV-Netz zu ÖPP. Eine Reflexhandlung mit schwerwiegenden Folgen für die öffentliche Hand.

Sie haben im Bundestag immer wieder darauf hingewiesen, dass Bundes- und Landes- Rechnungshöfe Zweifel an der Wirtschaftlichkeit von ÖPP-Modellen äußern, und Sie vermissen die Transparenz bei den Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen. Könnten solche Probleme nicht durch entsprechende Vertragsgestaltungen der Partner gelöst werden?

Die Intransparenz ist neben der Unwirtschaftlichkeit und der verdeckten Schuldenaufnahme aus meiner Sicht die Hauptkritik an ÖPP. Ich habe noch keine transparente ÖPP-Konstruktion erlebt. Wenn die private Seite diese Schwachstelle nicht beseitigen kann, muss ich davon ausgehen, dass die Intransparenz ein Systemfehler von ÖPP ist.

Sie kritisieren die langen Laufzeiten von ÖPP-Verträge, mit hoher Risiko-Absicherung in aufwändigen Verträgen. Aber das funktioniert doch auch in anderen Bereichen, beispielsweise bei Vergaben im Schienenpersonennahverkehr. Ist das nicht vergleichbar?

Ich kritisiere die Laufzeiten von ÖPP, weil über einen langen Zeitraum ein kurzfristiges Bauprojekt zu unsittlichen Konditionen abbezahlt wird und damit künftigen Politikergenerationen Handlungsspielraum entzogen wird. Im Schienenpersonennahverkehr werden ausschließlich Dienstleistungen über längere Laufzeiten vergeben. Das ist pragmatisch und geht nicht anders. Allerdings sind auch diese Verträge nicht immer ganz astrein. Aber das ist ein anderes Thema…

Sie kritisieren weiterhin, dass die bislang vergebenen Großprojekte nur von großen Konzernen gestemmt werden und deshalb mittelstandsfeindlich seien. Könnte das mit kleineren Losgrößen einerseits und Konsortiallösungen auf der Auftragnehmerseite andererseits verbessert werden?

Gegenfrage: Warum hat denn die Bundesregierung ihre ÖPP nie auch auf mittelständische Betriebsgrößen zugeschnitten? Die Praxis zeigt dass Öffentlich-Private Partnerschaften Partnerschaften zwischen den größten deutschen Baukonzernen und der Bundesregierung sind. Die Baukonzerne wollen nicht mit dem Mittelstand teilen; allenfalls Rosinen picken und den Rest als Unterauftrag weitervergeben. Die Bundesvereinigung Mittelständischer Bauunternehmen schrieb mir übrigens erst vor wenigen Tagen verbittert, dass ÖPP im Bundesfernstraßenbau mittelstandsfeindlich sind.